1 квітня Росія очолила Раду Безпеки ООН. Це «остання крапля» в аргументації, чому Україні потрібні нові механізми міжнародної безпеки.
У середині березня Міжнародний кримінальний суд оголосив у розшук президента Росії Владіміра Путіна, звинувачуючи його у воєнних злочинах. Водночас ООН заявила, що Росія, очевидно, примусово депортувала з України щонайменше декілька сотень дітей, – що відповідає визначенню геноциду згідно тлумачення відповідної Конвенції ООН. Але вже за два тижні після цього Росія – країна, звинувачена в геноциді, чий керівник та улюблений народом лідер перебуває в міжнародному розшуку, очолила Раду Безпеки ООН – найвищий орган поміж усіх міжнародних інституцій, зазначає видання “ТИЖДЕНЬ”.
Звісно, цей тимчасовий перехід посади голови Ради Безпеки – формальність. Кожна країна, що належить до РБ, як постійні, так і тимчасові члени, посідають місце голови протягом одного місяця в порядку розташування назв країн за абеткою. Але в контексті геноцидальної війни Росії проти України такий формалізм став яскравою ознакою того, що система міжнародної безпеки виявилася неспроможною знайти відповідь на реальні загрози. Якщо не тільки Україна, а і Європа хоче, щоб наша система безпеки та співпраці не перетворилася в суцільний поганий першоквітневий жарт, – нам потрібні зміни.
Наслідки старих компромісів
Але перш ніж прагнути змін, треба зрозуміти, що саме ми хочемо міняти, а також чому і як ми опинились у світі, де держава-терорист обіймає головну посаду в системі світової безпеки. Багато правил сучасного світоустрою були укладені як тимчасові компроміси між західним демократичним світом і тоталітарною радянською імперією. ООН не була створена як організація, що прагнула справедливого світу, – її створював злочинний СРСР тією самою мірою, що й демократичні США.
ООН мала зовсім інші цілі. По-перше, вона була створена у вузькому сенсі як механізм остаточного знищення німецького та японського мілітаризмів, а також підкорення низки інших країн. Саме тому Устав ООН має статтю 53, що говорить про «ворожі держави», проти котрих може бути застосована сила навіть без резолюції Ради Безпеки, а також статтю 77, що говорить про відторгнення територій від «ворожих держав».
По-друге, ООН створювалась як механізм перебудови світу на користь держав-переможниць у Другій світовій – тому «ворожою державою» ставала будь-яка, що воювала протягом Другої світової проти котроїсь із держав-засновниць ООН (ст. 53 ч. 2), а багато поневолених народів, що прагнули свободи, перетворювалися на нації під «опікою» колишніх метрополій. Нарешті, у довгій перспективі ООН мала б усталити гегемонію декількох найбільших держав-переможниць – адже вони гарантували собі масштабну перевагу над усіма іншими, ставши постійними членами Ради Безпеки.
Перша сесія Ради Безпеки ООН у січні 1946 року у Лондоні. Джерело: UN Photo/Marcel Bolomey
Саме в цьому контексті варто розглядати структуру ООН та її Ради Безпеки. Устав ООН є найбільш жорстким міжнародним договором, що обмежує право держав на війну. Стаття 1 Уставу оголошує збереження миру головною ціллю ООН. Стаття 2 забороняє членам ООН вдаватися до сили в міжнародних відносинах, та водночас зобовʼязує членів усіляко підтримувати запобіжні заходи ООН проти порушників. Єдиний орган, який може ухвалювати рішення про запобіжні заходи, що є обовʼязковими для виконання, – це Рада Безпеки ООН.
Оскільки членами ООН є майже всі держави світу, із цього випливають два висновки. По-перше, жодна країна світу не має права оголошувати війну. Попри розповсюджену легенду, «війну» з погляду сучасного права не можна оголосити. Можна почати агресію (що буде жорстким порушенням Уставу ООН) та можна відповісти на неї заходами самооборони (як із боку однієї держави, так і колективного характеру) – самооборона є дозволено Уставом ООН, але вона здійснюється без жодного «оголошення». По-друге, тільки Рада Безпеки є органом, що може почати бойові дії в межах запобіжних заходів без порушення міжнародного права, і тоді всі члени ООН мають до цих заходів усіляко долучатися.
Отже, Рада Безпеки є унікальною інституцією, що єдина має право використати насильство проти членів ООН, ба більше – примушувати інші країни приєднатися до таких дій. Не є несподіванкою, що найбільші держави-переможниці не тільки гарантували собі постійне членство в РБ ООН, а ще й поєднали це членство з правом вето та не вписали в Устав ООН механізму позбавлення постійного члена РБ ООН цього мандата.
Чи є така система несправедливою? Очевидно, що є. Вона не тільки суперечить принципам рівності між суверенними державами, розподіляючи їх на держави першого та другого ґатунків. Вона ще й фактично робить п’ять держав захищеними від будь-яких запобіжних заходів ООН – адже запобіжні заходи може оголошувати виключно РБ ООН, де постійний член здатен накласти вето на рішення. Це суперечить правовій засаді Nemo judex in propria causa – ніхто не може бути суддею у власному процесі.
Омана простих рішень
Але якщо ця система є несправедливою, чи існують прості та ефективні шляхи її покращення? Здається, їх небагато. Навіть якщо Росія буде виштовхнута з РБ (про що ще рік тому ніхто не думав, але нині ця перспектива стає дедалі реалістичнішою), важко уявити, що інші постійні члени погодяться зі зміною Уставу ООН та проголосують за втрату власного права вето. До того ж, якщо РБ ООН ухвалюватиме рішення простою більшістю, без права вето постійних членів, це зробить її навіть більш небезпечною. Така РБ легко укладе рішення про запобіжні заходи і проти Ізраїлю (абсолютна більшість резолюцій Генеральної Асамблеї ООН направлені проти Ізраїлю), і навіть проти України.
Зал засідань Ради Безпеки ООН. Джерело: Twitter | @UN
Річ у тім, що до складу РБ ООН належать – окрім постійних членів – п’ять країн від Африки та Азії, одна країна Східної Європи, дві країни Латинської Америки та дві країни Західної Європи або інших регіонів. Чи може такий набір країн скластися в антиукраїнську коаліцію? У складі Китаю, Венесуели, Сирії, Нікарагуа, Угорщини – легко. Так, РБ ООН не може сьогодні ухвалити рішення проти Росії через російське вето. Але ця система була побудована, щоб блокувати рішення, а не щоб робити їхнє ухвалення легким. ООН, яка постійно стурбована, але нічого не робить, – це не баг, а фіча.
Формально несправедливе посилення одних членів ООН порівняно з іншими в справах ухвалення рішень РБ ООН, вочевидь, не є чимось дуже поганим. Навпаки – поки між постійними членами РБ ООН не опинилась унікальна за рівнем злочинності держава-терорист, ця система працювала, врешті-решт навіть краще, ніж формально «справедлива» модель, де голос умовної асадівської Сирії чи Північної Кореї Кімів мав би таку саму вагу, що й голос Канади, США чи Великої Британії.
Імовірно, нова – більш комфортна для України та безпечна для Європи – система міжнародної безпеки має виглядати не як реформа ООН, а як посилення регіональних військових союзів, до котрих належатиме Україна разом з іншими демократичними рішучими країнами.
Тому, прагнучи позбавлення Росії посади постійного члена РБ ООН, треба розуміти, що радикальна реформа повноважень ООН у бік посилення механізмів втручання та послаблення барʼєрів для цього втручання не є бажаними для України. Імовірно, нова – більш комфортна для України та безпечна для Європи – система міжнародної безпеки має виглядати не як реформа ООН, а як посилення регіональних військових союзів, до котрих належатиме Україна разом з іншими демократичними рішучими країнами. Проблема сучасної ООН полягає не стільки в тому, що 70 років тому вона була побудована на засадах, відмінних від формальної рівності держав чи справедливості розподілу повноважень. Проблема в тому, що міжнародна політика раніше чи пізніше опиняється перед питанням справедливого використання сили, при чому в умовах необхідності швидкого та рішучого її використання.
Як приборкати війну
Історія міжнародного права знає два тисячоліття спроб обміркувати правила насильства, обмежити його та привести хоча б до певних правил. У першому столітті до Різдва Христового Цицерон у трактаті «Про обовʼязки» сформулював необхідні умови легітимної війни, зокрема: війна мусить бути спровокована порушенням права, перед початком війни треба намагатися вирішити конфлікт дипломатією, війну може вести тільки центральна політична влада, що спирається на сакральний релігійний авторитет, а метою війни має бути поновлення справедливості. Саме ці думки формували напрямок дискусії про справедливість (та обмеження) війни аж до початку XX століття.
Тома Аквінський. Карло Крівеллі, 1475 рік
У XIII столітті католицький філософ Тома Аквінський розробив концепт справедливої війни: її оголошує лише суверен, вона має справедливу причину, а її ціллю є примноження миру в світі, тобто досягнення більш справедливого устрою. У XVII столітті нідерландський філософ-протестант Гуґо Ґроцій переосмислив ці правила, оголосивши, що всі державі мають підкорятися міжнародному праву, яке визначатиме справедливість війни. Паралельно на неформальному рівні поставали правила обмеження ведення бойових дій – зокрема ставлення до поранених, полонених чи до використання різної зброї. На межі XIX та XX століть провідні держави уклали перші конвенції щодо ведення війни – Гаазькі конвенції про закони та звичаї ведення війни 1899 та 1907 років, що мали обмежити жорстокість війни.
Уже Перша світова війна з використанням отруйних газів, автоматичної зброї, важкої артилерії та навіть танків продемонструвала недостатність цього підходу. Регулювання правил ведення війн не сприяло миру – технічний прогрес рухався швидше за обмеження договорів (наприклад, Гаазькі конвенції забороняли вести обстріли з повітряних куль – але нічого не говорили про моторну авіацію або отруйні гази). Спробою подолати цей парадокс стало створення Ліги Націй – системи міжнародної безпеки, що мала стати механізмом запобігання саме початку війн.
Ліга Націй зобов’язувала своїх членів вести обов’язкові перемовини у випадку конфліктів та створювала механізми вирішення суперечок. Хоча це не було саме забороною війни, міжнародна думка, очевидно, рухалася в цьому напрямку: 1928 року декілька держав підписали пакт Бріана-Келлоґа, відмовляючись від війни як інструмента міжнародних відносин. Але ці спроби не змогли запобігти низці агресій – починаючи з італійського вторгнення в Абіссинію, війни в Маньчжурії та інших конфліктів. Нарешті, Ліга Націй не спромоглася зупинити ані нацистський Рейх від агресії 1939 року проти Польщі, ані СРСР від нападу на Фінляндію 1939 року.
Пожежа в Гельсінкі після радянського авіабомбардування 30 листопада 1939 року. Джерело: Wikimedia Commons
Отже, ООН була спробою не тільки встановити мир між великими державами, а ще й уперше в історії покласти кінець війнам. Ця спроба не була зовсім невдалою (кількість війн суттєво зменшилася в другій половині XX століття), але й не досягла мети. Ба більше: найуспішніші воєнні дії минулих десятиліть – наприклад, інтервенція НАТО проти Сербії, що припинила геноцид у Косово, – були здійснені без формальної згоди РБ ООН, фактичним рішенням великої держави чи низки держав щодо гуманітарного вторгнення.
Адже, як і Цицерону дві тисячі років тому або Томі Аквінському вісімсот років тому, Біллу Клінтону, котрий ухвалив рішення щодо бомбардувань Белграда, було очевидним, що це втручання має моральне обґрунтування та мету повернення справедливості. Це очевидно і для нас – бо ми належимо до близької, якщо не до тієї самої системи моральних цінностей.
Чи ці цінності поділяють, скажімо, країни Глобального Півдня? Навряд. Те, що значна частина країн Африки чи Південної Америки, попри очевидні докази російського геноциду та агресії, не підтримують Україну в її боротьбі проти російського вторгнення, а президент Бразилії Лула звинувачує Україну в початку цієї війни, свідчить не стільки про успіх російської пропаганди, скільки про дійсно різні системи цінностей та симпатій.
Уявлення про справедливість у головах бразильських лівих, котрі не несуть відповідальності за свої рішення, можуть настільки конфліктувати з життєвими інтересами мешканців Ірпеня, що гарантією безпеки останніх може бути не сильна ООН (із голосом Бразилії), а навпаки – можливість України завдяки міцним військовим союзам нехтувати настроями в Генеральній Асамблеї ООН.
Врешті, чи є масштабна реформа ООН взагалі можливою? Право та інституції ООН сьогодні є базисом для неймовірної кількості міжнародних структур і договорів – від ядерної енергетики до соціальних питань. Устав ООН інтегрований у законодавство регіональних союзів, зокрема ЄС. Навіть така сфера як санкційне законодавство ЄС повністю залежить від права ООН та прямо посилається на нього. Чисельність міжнародних договорів, що складають систему міжнародного права, збільшилася протягом минулих десятиліть багатократно. Найбільшу кількість договорів, що були будь-коли укладені людством, підписано протягом минулих двох десятиліть, і в багатьох випадках вони прямо чи опосередковано пов’язані з правом ООН. Скасування чи радикальна реформа ООН у таких умовах навряд чи має серйозні перспективи.
Додаткові механізми
Втім, бездіяльність ООН у певних сферах життєвих інтересів Європи як протидія російській агресії – це факт, але це значить, що необхідним є не скасування ООН, а пошук ефективної відповіді на виклики, що прямо стосуються життєвих інтересів регіону. Ба більше, скажу відверто – щодо цих питань країни регіону хотіли б укладати рішення самотужки, без залучення президента Лули чи керівника Сі на майданчиках навіть реформованої ООН. А для цього потрібні регіональні структури, що ставлять ООН перед рішенням та в певному сенсі користаються її неспроможністю та ледачістю.
Чи стане НАТО такою структурою для України? Це був би зовсім непоганий, але не єдиний можливий варіант. До того ж Україна може належати до низки військових союзів, що ухвалюватимуть рішення різного рівня. Наприклад, регіональний військовий союз із Польщею, країнами Балтії, Чехією та Словаччиною може дати Україні необхідну гнучкість для низки конфліктів, поки питання розглядається в НАТО – системі з більшим ресурсом, але й різним рівнем солідарності з Україною. Польща під час прикордонного конфлікту з Білоруссю та (опосередковано) Росією на тлі використання Мінськом та Москвою псевдобіженців як зброї не зверталася по допомогу ані до ООН, ані до НАТО, але координувала свої дії з Литвою. Так само Україна може використати подібні союзи для збільшення своїх можливостей як силового, так і дипломатичного маневру.
Саме РБ ООН – що не змогла припинити геноцид у Руанді та не втручалася військовим шляхом у розпочатий геноцид у Косово – створила натомість трибунали і щодо колишньої Югославії, і щодо Руанди.
Водночас система ООН показала, що, хоча вона не дуже спроможна запобігати війнам, вона, однак, доволі ефективно працює з юридичними наслідками таких війн. Саме РБ ООН – що не змогла припинити геноцид у Руанді та не втручалася військовим шляхом у розпочатий геноцид у Косово – створила натомість трибунали і щодо колишньої Югославії, і щодо Руанди.
Ті недоліки ООН, що заважають їй швидко та рішуче реагувати на воєнні виклики, а саме: необхідність укладання консенсусних рішень, наявність багатьох механізмів блокування, занадто різні інтереси членів, присутність серед іншого недемократичних режимів – роблять подібні трибунали більш легітимними з погляду навіть тих членів ООН, хто ніколи б не схвалив військову інтервенцію ООН. Парадоксальним чином саме тому варто очікувати, що після перемоги України саме ООН, що майже не втручалась у війну активними діями, без проблем створить правовий механізм переслідування воєнних злочинців, винних у порушенні права на теренах України.
Отож, сучасна світова система безпеки та міжнародної співпраці не є ані ефективною, ані справедливою. Критикувати її варто, та ще більше варто намагатися компенсувати її недоліки. Але водночас не слід думати, що її можна чи треба радикально змінювати. Навіть ООН, що була заснована як відповідь на жахи Другої світової війни, не була відмовою від ідей уже зниклої на той час Ліги Нації. Навпаки, вона була посиленням певних рис Ліги, виведенням її на новий рівень повноважень. Тому, якщо не розглядати обʼєктивне першочергове завдання викидання Росії з Ради Безпеки ООН, насамперед Україні потрібне збільшення свого впливу в чинних інституціях ООН, потім – досягнення здатності робити реальні кроки, з котрими ООН вимушена змиритися. І тільки після цього варто прагнути радикальних змін у структурі ООН та бути готовими до того, що такі зміни потребуватимуть дуже багато сил і часу.