По мнению большинства украинцев, коррупция является одной из главных бед нашего общества. Этого держивается более 50% опрошенных. Огромен материальный ущерб, приносимый коррупцией. По оценке независимых экспертов, он составляет не менее 17% ВВП Украины. И все предпринимаемые меры по искоренению коррупции не привели к существенным положительным результатам.
Причина расцвета и непобедимости коррупции, на мой взгляд, очевидна: это явление в Украине – полноценный общественный институт, выполняющий важные функции коммуникации в обществе, а также распределения ресурсов и выбора вариантов стратегического решения. При этом, антикоррупционная деятельность Украины – не стремление государства к развитию, а вынужденная имитация с целью привлечения западных финансовых средств. Достичь целей искоренения коррупции можно лишь проведя глубокое, продуманное, целостное и системное обновление не только власти, но и общества.
О возможных направлениях антикоррупционной стратегии и международной опыте разработки и реализации аналогичных программ речь и пойдет в этой статье. Сразу хочу заметить, что признавая остроту проблемы, большинство политических сил не предлагают внятной стратегии ее решения, ограничиваясь предложением отдельных традиционных мер.
В мире разработаны многочисленные варианты оценки уровня коррупции. Европейскими учеными, например, разработана математико-статистическая модель взаимосвязи уровня коррупции и качества реализации демократических порядков. На основе анализа объективных данных о 55 странах мира с различными политическими режимами, было обнаружено несколько интересных закономерностей.
Первая: повышение качества реализации всех демократических политических и государственных порядков способствует снижению уровня коррупции в публичной сфере таких государств. Наибольшее влияние на снижение уровня коррупции оказывает повышение качества реализации подотчетности и ответственности публичной власти, правозаконности (верховенство закона) и независимости судебной системы, а также наличие альтернативных источников информации.
Вторая: повышение качества реализации гражданских свобод действует в направлении снижения уровня коррупции, но не оказывает на этот процесс статистически значимого влияния.
Третья: нельзя дать однозначного ответа о наличии статистической связи между свободой выражения и автономией ассоциаций, с одной стороны, и уровнем коррупции, с другой.
Статистическое соотношение между индексом эффективности демократических процедур и индексом эффективности борьбы с коррупцией демонстрируется следующим графиком:
Основа преодоления коррупции – пересоздание системы взаимоотношений власти и общества
Основным элементом системной стратегии преодоления коррупции выступает создание новой системы взаимоотношений власти и бизнеса. На данный момент, интересы бизнеса фактически не представлены институционально. Попытки создания подобных институтов выражаются либо в создании “удобных” для власти “советов”, “клубов”, “форумов”, либо к весьма ограниченным во времени “открытым площадкам”.
Чтобы ослабить функциональность коррупции, на мой взгляд, в числе первоочередных мер, необходимо создать широкую сеть отраслевых ассоциаций.
Этот вывод подтверждается профильными международными индексами. Самым известным из них является Индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index – CPI). Он рассчитывается международной организацией Transparency International. Ежегодный ИВК измеряет уровень восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны. В нем 176 стран мира ранжируются по шкале от 0 до 100 баллов, ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а 100 – наименьший. Также широко известен Индекс склонности плательщиков взятки (Bribe Payers Propensity Index – BPPI).
Именно через профильные ассоциации должны проходить все проекты нормативных актов и управленческих решений, разрабатываемых соответствующим органом государственного управления.
Без цивилизованного лоббизма коррупцию не победить
Вторым направлением антикоррупционной стратегии, на мой взгляд, должно стать формирование институтов цивилизованного лоббизма. Именно, со становления приемов и методов прозрачного, подчиненного ясному законодательству, лоббизма, по сути началась борьба с коррупцией в США.
Дабы не углубляться в исторический фактаж и бэкграунд вопроса, сразу перейду к практическим инструментам, которые могли бы стать “спасательным кругом” для нашей страны.
Во-первых, для закрепления лоббизма как приемлемого для общества явления в Украине, необходимо создать общий регистр. По аналогии американскому опыту, он должен включать в себя всех представителей сферы с максимально открытыми данными о их деятельности и юридическом происхождении.
Во-вторых, необходимо организовать общий доступ к информации по всем сделкам между стороной лобби и властью. Подобная публичная база данных должна включать в себя и полные отчеты о принятых решениях и достигнутых консенсусах “бизнес-власть”, а также – суммы гонораров и финансовые показатели. Этот шаг создаст и укрепит доверие к институту адвокации.
Далее, на официальном уровне должны быть установлены определенные квалификационные требования в отношении тех людей, которые хотят заниматься лоббистской деятельностью. Подобные рамки определенно должны быть прописаны в профильном законе, о необходимости которого уже не первый год идет дискуссия в отечественной экспертной среде.
Занимательным фактом во всем этом вопросе является также то, что в США действуют жесткие ограничения для получения дополнительного дохода чиновниками, сверх основной зарплаты. Его размер не должен превышать 15% должностного оклада, ни в каких формах. Отличный подход, не так ли? А главное – политически честный.
На основании ст. II (раздел 4) Конституции США, Конгресс может отстранить от должности в порядке импичмента не только президента страны, но и любое гражданское должностное лицо США. Лишены полномочий могут быть и члены Конгресса. Важнейшим положением является и норма закона об обязательной регистрации лоббистов и раскрытие полных сведений об их контрактах.
К сожалению, ничего подобного в Украине – нет. До сих пор Верховная Рада не может принять единственного пока закона “Про публичную адвокацию в Украине”, закрепляющего основы правового статуса цивилизованного лоббизма в стране.
Сперва была стратегия
Третьим направлением стратегии борьбы с коррупцией должна выступать системность и целостность самой стратегии и разрабатываемой на ее основе антикоррупционной политики.
Эксперты ряда стран, успешно решающих проблему коррупции (Финляндии, Дании, Канады, Нидерландов) разработали свою “цепочку результативности”:
1. Осознание государством и гражданами страны проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности;
2. Вычленение в этой угрозе внутреннего и внешнего аспектов, политической и экономической составляющих;
3. Формирование стабильного и эффективного антикоррупционного законодательства с учетом опыта других государств;
4. Создание реально действующего механизма борьбы с коррупцией, включая работу независимой судебной системы;
5. Культивирование в обществе атмосферы нетерпимости и полного неприятия коррупционного поведения отдельных его членов и социальных групп.
Эффективность действия этой цепочки зависит от того, в какой мере в обществе будут присутствовать три основания антикоррупционной стратегии:
Первое: сильная политическая воля руководства страны и наличие научно обоснованной, системной государственной антикоррупционной стратегии и политики.
Второе: действие многочисленных и обладающих достаточными полномочиями независимых институтов гражданского общества, осуществляющих постоянный социальный контроль за всей системой государственного управления;
Третье: наличие системы жесткой подотчетности всех должностных лиц перед действительно независимыми органами, наделенными, в свою очередь, полномочиями по привлечению этих лиц к ответственности, независимо от высоты их общественного статуса.
Чиновник – звучит гордо
Четвертое направление, о котором практически ничего не говорится в Украине, выступает реформа госслужбы. Исследователями отмечено, что, при прочих равных условиях, результаты борьбы с коррупцией ярче видны в тех странах, где духовно-нравственные факторы обеспечивают складывание в общественном сознании представления о чиновнике как об уважаемом человеке. Ярким пример здесь – Сингапур. В этой стране, на протяжении 10 лет, заработная плата чиновников выросла в 25 раз. Правительство выделило специальные гранты, позволяющие получить образование в области государственного управления в лучших университетах мира, ежегодно 500 лучшим выпускникам школ страны. Государственные служащие Сингапура обеспечиваются бесплатным служебным жильем, медицинским обслуживанием, удлиненным отпуском. Интересным является и такая норма: за каждые 5 лет стажа, без каких-либо коррупционных подозрений, льготы сингапурского государственного служащего, увеличиваются на 20%, за любое же коррупционное подозрение (просто подозрение), – снижаются на 30%.
Оппозиция – политическая основа борьбы с коррупцией
Пятое направление стратегии борьбы с коррупцией связано с участием в ней различных политических сил, в первую очередь, оппозиционных. Беда Украины в том, что у нас с коррупцией борются сами коррупционеры. Политическая оппозиция, как таковая, у нас отстранена от реализации функций контрольной власти. Реально же о достижении результатов в борьбе с коррупцией можно будет говорить лишь тогда, когда руководители НАБУ, НАПК и других подобных органов будут представлены оппозиционными политиками, а персональный состав комитета Верховной Рады по противодействию коррупции будет полностью принадлежать к оппозиции.
Обобщая, можно сказать, что единство антикоррупционной стратегии и политики обусловливается ее направленностью на различные стороны общественной жизни.
Хотя, по мнению ученых, коррупция неизбежна и присутствует в любом обществе, в силах украинцев сделать так, чтобы она стала не угрозой существования страны, а лишь периодически возникающими случаями “заболевания” социальной системы.