Жартівлива фраза “тупо нема повноважень” уже стала справжнім мемом у соціальних мережах, а в українській політиці – ледь не гаслом. Щось подібне українці нерідко чують від депутатів, урядовців, президентів та чиновників.
Політики часто йдуть на вибори з популістичними гаслами та обіцянками, які не можуть виконати. Причина проста – вони кажуть виборцям те, що ті хочуть чути, а не те, що зможуть справді втілити, перебуваючи на своїх посадах.
За прикладами далеко не треба ходити. Новообраний президент Володимир Зеленський у передвиборчій програмі мріяв про більші пенсії і піднімав питання зниження тарифів, яке виявилося наболілим для українців – щоб ми жили в країні “де бабця отримує гідну пенсію, а не інфаркт від рахунку за комуналку“.
Перед виборами Зеленський із яскравих бордів обіцяв: “Весна прийде – саджати будемо”, а в своїй програмі декларував нульову толерантність до корупції. Та щойно його обрали, в команді нагадали: президент не знижує тарифи, не саджає людей, як і не визначає розміру пенсій.
Та якщо за президентом Зеленським українцям ще належить поспостерігати, то за роки незалежності виборці часто залишалися незадоволеними невиконаними обіцянками. Найбільше невдоволення летить у бік президентів – бо саме вони в очах українців уособлюють всю владу.
Спецпроект “Вибори вибори” вирішив розвінчати цей міф. Ми проаналізували, які повноваження та сфери впливу має у своїх руках глава держави. Виявилося, що прямих – не так багато, а ось опосередкованих – чимало.
Як з’ясувалося, український президент обмежений невеликою кількістю сфер – безпека та оборона, міжнародна політика, правоохоронні органи та місцева влада.
Що може зробити президент? Основні важелі його впливу – це призначення на посади, укази та розпорядження. Деякі призначення він здійснює самостійно, а інші має підтримати парламент.
Найбільше можливостей главі держави дають саме призначення, адже завдяки ним президент може як бути впевненим в ефективній роботі, так і контролювати, тиснути і розширювати свій вплив.
Давайте придивимося до кожної галузі уважніше.
Президент – головнокомандувач
Безпека та оборона – найширша сфера компетенції президента. За Конституцією, він є верховним головнокомандувачем Збройних сил, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, а внаслідок останніх змін – ще й відповідальним за набуття членства у НАТО.
Разом із тим, такі широкі повноваження несуть із собою певні ризики. Оскільки президент може ініціювати звільнення міністрів, яких призначає, вони певною мірою залежні від гаранта.
Обсяг повноважень робить підконтрольною главі держави і Службу безпеки України. Президент призначає не тільки очільника СБУ, але і його заступників та представників СБУ на місцях. Це може обмежувати кар’єрний ріст у структурі. Бо для того, щоб отримати посаду, недостатньо бути висококваліфікованим фахівцем – треба засвідчити свою лояльність до президента.
Як наслідок – і попередній, і новий президенти призначають на керівні посади в СБУ не кадрових службовців, а людей, які не мають жодного досвіду роботи в службі. Зокрема, Володимир Зеленський призначив першим заступником голови СБУ Ігоря Баканова, екс-керівника “95 кварталу”.
Попередником Баканова на посаді був Павло Демчина, якого призначив Петро Порошенко. Він – відомий фігурант як журналістських розслідувань, так і кримінального провадження, розпочатого НАБУ.
Важливо те, що людина на посаді заступника голови СБУ відповідає за боротьбу з корупцією та економічною злочинністю. Утім, у випадку з Демчиною, ця посада була нерозривно пов’язана якраз із ланцюжком корупційних скандалів, зловживань владою, тиском на нелояльний до влади бізнес.
Україні така система призначень дісталася у спадок від Радянського Союзу. Питання про її реформування піднімалося неодноразово, і на цьому наголошували іноземні партнери.
Верховна Рада ухвалила закон про національну безпеку і змінила статус служби із правоохоронного органу на орган державної влади спеціального призначення. Але далі справа не пішла. Практично всі призначення й досі перебувають у компетенції президента.
Значний вплив президент має і на Національну гвардію, адже призначає її командування за поданням міністра МВС. А його заступників – узагалі одноосібно.
Сучасна Нацгвардія залишилася спадкоємцем внутрішніх військ, які були реорганізовані після Революції Гідності. Через свою велику чисельність і мілітаризацію Нацгвардія є основним засобом захисту влади від вулиці. Гвардійці традиційно охороняють владу під час масових заходів в урядовому кварталі, тому є дуже цінним ресурсом у неспокійні часи.
Схожа ситуація із призначенням голови Державної прикордонної служби та його заступників. МВС, маючи формально в своєму складі прикордонну службу, не має впливу на неї. Доступ до прикордонної служби дає значно менше політичного впливу, ніж влада над СБУ, але й вона може стати заручником політичних ігор, як це було у випадку з видворенням Міхеіла Саакашвілі в часи президентства Петра Порошенка.
Завдяки тому, що президент самостійно приймає рішення про присвоєння вищих військових звань, стати генералом в Україні можливо виключно завдяки його милості. Інколи такими повноваженнями відверто зловживають, наприклад, в останні дні президентства Порошенка генералом став його особистий охоронець.
І насамкінець щодо оборонної сфери – президент сам визначає особовий склад РНБО. Це означає, що прем’єр-міністр взагалі не має вагомого впливу на рішення Радбезу. Тому, як наслідок, глави держави використовують РНБО як такий собі альтернативний кабмін та можуть ухвалювати рішення, що не входять до компетенції президента.
Президент і дипломатія
Зовнішня політика є другою вотчиною президента після безпеки та оборони. Звичайно ж, вона не дає таких широких можливостей до зловживань. Але саме президент вирішує, як виглядатиме країна на міжнародній арені.
Завдяки тому, що глава держави призначає усіх послів, дипломатична служба фактично ретранслює не тільки інтереси країни, але й президента. Оскільки такі призначення одноосібні, можна припустити, що, аби стати послом, потрібно бути лояльним до президента чи мати покровителів на Банковій.
Український парламент намагався обмежити вплив президента принаймні формально. Так депутати запровадили обговорення кандидатів на посаду послів у профільному комітеті.
Утім, схоже, що попередньому президенту Петру Порошенку така ідея не сподобалася. тож він заветував закон. Парламенту вдалось його ухвалити тільки після виконання президентського ультиматуму, виключивши норму про обговорення кандидатур претендентів на посади послів.
Президент і генпрокурор
Президент має повноваження призначати та звільняти генпрокурора за згодою парламенту. І хоча інших прямих повноважень у руках президента немає, та здійснювати вплив за допомогою ручного генпрокурора він може легко.
В Україні, на жаль, генеральним прокурором може бути не лише фахівець, але і просто лояльна до глави держави людина. Саме так кілька років тому цю посаду отримав чинний генпрокурор без юридичної освіти Юрій Луценко.
У свою чергу генпрокурор має ексклюзивне право порушувати питання про зняття депутатської недоторканності з народних обранців, а також лише він може оголосити депутату про підозру у вчиненні злочину.
Контролюючи цю посаду, президент отримує в свої руки цілий набір інструментів для тиску на депутатський корпус. Практично під час кожного розгляду питання про зняття недоторканності лунають заяви депутатів про те, що такі рішення політично вмотивовані.
Крім того, маючи свого генпрокурора, президент через нього може опосередковано впливати на кадрові призначення прокурорів у регіонах.
Президент і місцева влада
Попри те, що виконавчу владу в Україні здійснює Кабінет міністрів, президент впливає на посади на місцях. Зокрема, він призначає і звільняє з посади голів місцевих державних адміністрацій за поданням Кабміну.
Часто ці люди є прямо залежними від президента. Іноді ця залежність є не лише політичною, але й дещо ментальною.
Вона настільки міцна, що голови адміністрацій ототожнюють себе винятково з президентом. Декотрі з них демонстративно йдуть у відставку через програш президента на виборах, як зробив голова львівської ОДА Олег Синютка. А ось голова Миколаївської ОДА Олексій Савченко взагалі називав себе васалом Петра Порошенка. “Я був, є і буду вірним васалом Петра Олексійовича. За життя віддам життя”, – писав він на своїй сторінці у Фейсбуці.
Подеколи президент звільняє очільників місцевої виконавчої влади за невтішні результати голосування, яке це було у випадку з головою Одеської ОДА Максимом Степановим.
На папері повноважень у президента наче не так і багато. Проте він має серйозний вплив не лише на прямі сфери своєї компетенції, як то оборона, безпека чи зовнішня політика, але й на інші владні структури.
Він може неформально впливати на здійснення правосуддя, бо може вирішувати, кого призначати та звільняти з посади генерального прокурора, а також в нього залишилася можливість створювати і ліквідовувати суди.
В рамках судової реформи попередній президент Порошенко наприкінці 2017 року ліквідував 49 судів, але чомусь “забув” Окружний адміністративний суд міста Києва, який через таку “забудькуватість” дуже швидко став одіозним.
Саме він за декілька останніх місяців встиг скасувати націоналізацію Приватбанку, заборонити проведення конкурсу на голову митниці і навіть не дав призначити членів Вищої ради правосуддя за квотою президента.
У президентських руках традиційно й голови місцевих адміністрацій, які теж залежать від його милості.
На додачу до всього, президент має і значний вплив на фінансово-економічну політику держави, завдяки своїм призначенням голови НБУ, половини складу Ради Національного банку та частини членів незалежних регуляторів у сфері фінансових та комунальних послуг.
Детальніше у матеріалі “Економічної правди”.
Фактична влада президента є значно більшою, ніж про це звикли говорити ті, хто сидить у кріслі глави держави. На відміну від уряду, який контролює і відправляє у відставку Верховна Рада, президент не має над собою жодного контролю і фактично нічим не обмежений і не збалансований.
Зловживання такою владою будуть регулярно приводити до нестабільності та революцій, тому інститут президента необхідно переглянути, обмежити його фактичну владу і створити дієві інструменти стримування та контролю, бо сорок мільйонів людей не можуть залежати від настрою однієї персони у президентському кріслі.